哈密地区

为了清晰地说明公意，卢梭引入众意来识别公意。

辽宁沿海经济带和沈阳经济区、长吉图经济区、哈大齐和牡绥地区。新中国成立之初，全国被划分为东北、华北、华东、中南、西北、西南六大行政区，实行党政军一体化管理。

设立六大行政区的原因是，中共中央不能不在一定程度上迁就于各根据地和各大野战军，亦即各大山头客观存在的现实状况。比如，针对京津冀、长三角、粵港澳大湾区这些跨行政区划的区域协调发展， 遇到具体问题，不仅党中央、国务院可以制定政策，出台较细化的措施（实际上，政策的制定权不仅限于党中央、国务院），全国人大常委会也 可以出台具有政策特点和法律效力的相关决 议，让这些协调发展的区域以多种方式贯彻实施。这个问题迄今没有引起注意和重视。政策可以制定得细一些，发现问题也可以灵活修改。这方面，历史的经验教训离我们并不远。

当然，这里的不可为，是指不可为不利于被监管者的事，而不是说对被监管者有利的事，公权力行使者也不可为。在这个体制下，各级人民代表大会以及由它产生的政府，行使职权的边界只能限于本行政区域内，也即宪法和地方组织法的规定：地方各级人大及其常委会在本行政区域内保证宪法法律的实施，各级人民政府在本行政区域内行使其行政管理的职权，并向人大负责，受人大监督。现行宪法和选举法均规定中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。

原因即在于政权巩固之后就进入具体治理和建设的历史阶段，政权机关之外开始在功能上分化出具体的管理机关，例如《五四宪法中央宪法起草小组草案》第４条即规定，一切国家政权机关和国家管理机关的活动均应严格根据宪法和法律的规定，这个时候必然更强调通过制约与分工来提高不同管理机关治理绩效，而管理机关相对独立于政权机关的存在则意味着议行合一在形式上的变化，从而加强制约和监督，防止前者背离后者就成为历史的必然。从理论上看，列宁一方面指出基于民主实现的集中制对于形成人民共同意志的强大现实力量，另一方面也指出基于民主制约的集中制对于人民意志的根本维护：一切公职人员毫无例外地完全由选举产生并可以随时撤换，把他们的报酬减到普通的‘工人工资的水平，这些简单的和‘不言而喻的民主措施使工人和大多数农民的利益完全一致起来。由此，中国民主集中制始终暗含另一个逻辑：通过民主制约集中。该规范的内涵我们可以从法教义学上提炼出如下原理，并进一步厘清民主集中制与分权理论的区别： 第一，人民行使国家权力表明人民掌握国家权力的直接性，可以通过缩小代表鸿沟制约权力机关。

可以说，在整个新民主主义革命阶段，中国的民主集中制本质上就是议行合一制度的同构与扩大，处理的是代议与执行的关系，客观上更多强化集中（执行）对民主（代表）的担保和实现功能，这正符合巴黎公社在无产阶级革命成功后的经验。整体上而言，国家机关内部权力关系形成了决策—执行—监督的格局，这可以看做民主集中制在国家机关内部的一种具体实现，尽管这三个部分在不同机关里的实现程度各不相同。

邓小平在修宪前对官僚主义弊害的批评被认为是其进入宪法的根本原因。任务的专业性和技术性程度。五四宪法将民主理解为人民的共同利益和统一意志，并强调它是一切国家机关工作的出发点，这就是将民主制约逻辑设定为重要原则。从根本上说，这是中国共产党人实事求是思想路线在国家机构组织活动中的体现。

相邻规范得以形成最重要的原因就是来自宪法文本的强制性设定。（４）工作决策意义上的责任规范，例如第９０条规定讨论决定本部门工作的重大问题。但这种协调与趋同，往往需要基于组织模仿而发生配合关系、基于标准化压力而发生制约关系来加以实现。将集中则理解为政治一致性。

首先，赋予选举资格的广泛平等性。宪法还对某一个国家机关内部的相邻权力进行了调整。

但是，不能因为政治上的一致性而取消或者缩小批评和自我批评。同时第１６条规定按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配，确保了城乡、地区的平等参与。

具体又可以在宪法上分为：（１）组织意义上的责任规范，也就是职权法定、权责统一。又如，针对全国人大常委会，现行宪法关于全国人大常委会在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改的规定，经过讨论加上了不得同该法律的基本原则相抵触这样的限制。最后，宪法第３条第２款为人民直接参与管理各项国家政治经济社会文化事业提供了依据。（３）机构耦合原理，使各个国家机关更好地分工合作、相互配合，则是强调不同国家机关之间既有专业分工，也必须形成目标一致、行动有序、互相配合与监督的治理体系，从而激发出治国理政的强大合力，这是对国家机关之间构建一个良好工作关系以提升整体治理有效性的根本保障。中共第一次系统阐述该原则是１９３７年毛主席同英国记者贝特兰的讲话： 民主和集中之间，并没有不可越过的深沟，对于中国，二者都是必需的。所谓组织趋同，就是在某种制度框架里，执行不同任务、具有不同专业技术的组织往往会发生自觉协调彼此行动，提高整体效率的现象。

由此，现行宪法确立中央国家机关统一领导，充分尊重地方积极性主动性原则，既暗含了民主集中制上下级国家机关的关系和统一领导的在先地位，也通过原则性地事权划分制约了中央国家机关（上级）的过分集中。例如宪法上所规定的人大对同级国家机关的产生、监督，其他国家机关对人大法律、法规、重大决定的执行等。

然而，形式意义上的议行合一其实在中国革命政权巩固后就一直在消解，表现为两个方面。《共同纲领》第１５条规定：各级政权机关一律实行民主集中制。

由此，这种思维可以体现为两个方面： 一方面，这三种规范要求在各自具体化过程中需要坚持充分性标准，避免保护不足或过度而《中央人民政府组织法》在第２条中华人民共和国政府是基于民主集中制的人民代表大会制的政府基础上，构建了一个广义的政府体系，在民主代表机构的中央人民政府内部，其他行政、司法与监察机关都成为广义的执行机构。

首先，赋予选举资格的广泛平等性。恩格斯也认为社会自由必须是生产劳动给每一个人提供全面发展和表现自己的全部能力即体能和智能的机会，因此，不断扩大平等主义的自由才是社会主义条件下国家的任务，并为最终实现每一个人的平等自由发展创造历史条件。习近平对民主集中制阐述时专门提到了这个新的规范内涵，我们要坚持和完善民主集中制的制度和原则，促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，形成治国理政的强大合力，切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。其体现了权力与责任相匹配的法理，具体含义是指，在严格责任中充分行使权力，在充分行使权力过程中承担责任，以提升权力行使的积极性、负责性。

在厘清宪法民主集中制的含义及具体理论内涵之后，我们则要追问，为什么中国宪法要选择民主集中制以区别西方的分权原则，而这种语法结构又何以展开为这样两条逻辑？依据马克思主义国家学说的基本原理，这种语法结构由社会主义国家学说维护的特定自由观念所决定，而通过确立这两条理论内涵，可以为马克思主义人的自由与解放命题创造实现的历史条件。从法教义学上体现为三个方面：首先，全国人民代表大会直接受到其职权条款的限制。

该规范内涵可以概括为执行的民主负责任性。最后，公民自由或法律自由是小写的人的自由，在《论犹太人问题》里，马克思指出资产阶级革命使得国家摆脱宗教统治、实现了政治解放，但不是人的解放，人的解放追求彻底的社会自由，它依靠每一个人参与政治生活的广泛性和平等性，成为真正的国家主人来实现。

民主集中制在这里的主要目的显然是通过行政机关的集中行使权力去实现代表机关的共同意志。同时现行宪法也注意多种工作方式并用以提高工作效率，例如规定全国人大常委会由委员长主持会议，以加强领导责任。

例如，正是考虑到全国人大的人员规模、专职化程度、会议程序及周期等因素，明显不具备大规模立法的可能，因此极大扩充了全国人大常委会的立法职权，并逐步增加专职常委。而在它们的贯彻执行上，必须实行严格的责任制，以求提高工作效率。五、相邻规范的体系建构 八二宪法在修订过程中一个重大贡献就是确立了合理分工，相互配合，相互制约的思路，并在此基础上进行规范建构。强调中央国家机关与地方国家机关之间的合理分权也是八二宪法的重要设计。

也不能过分强调彼此之间的制约，导致互相牵制，互不买账，影响对法律目的的有效实现。例如，宪法上行政机关的规范体系中，既有与决策有关的机关（国务院和地方上级人民政府），也有执行机关（国务院各组成部门和地方各级人民政府），还有承担审计职能的监督机关，决策机关与执行机关之间是领导与被领导关系，审计机关则与其他行政机关是相对独立关系。

面对价值观、利益观乃至人民的美好生活需要日益复杂的中国社会，各种风险、矛盾凸显，它还需要一个既专业分工又能形成强大合力并彼此配合的国家机构工作秩序，各个国家机关要在工作中有更多对绩效的追求和能动性，而不是简单执行权力机关的意志。前几部宪法都讲了要实行民主集中制，但什么是民主集中制，宪法从来没有明确作出规定。

（二）治理绩效提升的程序保障：工作方式规范 工作方式是影响国家机构活动效率的第二个重要因素，宪法及有关法律规定了会议制、合议制、独任制、首长责任制等多种形式，体现了权力与程序相匹配的法理，不同职权有不同特征，服务于不同的任务，因此应该有不同的工作程序，通过合理设定程序来提升绩效。如果说活动规范对治理绩效的提升主要是着眼于单个国家机关内部的功能配置，相邻规范则是通过国家机关之间的组织关系来实现这个目标，这也是在实现国家治理体系现代化背景下最值得我们重视的。